فعالية دور الإدارة المحلية فى السياسات العامة: دراسة مقارنة

فعالیة دور الإدارة المحلیة فى السیاسات العامة:

 دراسة مقارنة

مستخلص:

       تتناول هذه الدراسة نظام الإدارة المحلیة فى کل من الیابان ومالیزیا ومصر ومؤشرات فعالیة دوره فى صنع وتنفیذ السیاسات العامة؛ والتعرف على المشکلات والمعوقات التى تواجهها الإدارة المحلیة فى سبیل أداء دورها فى السیاسات العامة؛ واقتراح أسالیب محددة لإصلاح الخلل فی مکونات ونمط تفاعل الإدارة المحلیة المصریة مع البیئة المحیطة لرفع کفاءة وفعالیة تعبئة الموارد المحلیة کأساس للتنمیة فی مصر فى مرحلة مابعد ثورة 25 ینایر 2011.

کلمات مفتاحیة : الإدارة المحلیة – السیاسات العامة – مؤشرات فعالیة الإدارة المحلیة – الإدارة المحلیة فى مصر – النظام المحلى فى الیابان – المحلیات فى مالیزیا- إصلاح الإدارة المحلیة .

 مقدمة :

تمارس أجهزة الإدارة المحلیة مجموعة من الوظائف ذات الطبیعة المرفقیة والخدمیة ووظائف إنتاجیة ووظائف محلیة إقلیمیه، وتنامى دور هذه الأجهزة بعد نهایة الحرب الباردة وتفکک جمهوریات الاتحاد السوفیتى السابق وظهور توجهات أیدیولوجیة جدیدة فى حقل السیاسات العامة عمادها تکثیف مشارکة أجهزة الإدارة المحلیة للحکومات فى صنع وتنفیذ السیاسات العامة فیما یعرف بفکر " اللامرکزیة أو الفیدرالیة ". وتواکب مع ماسبق؛ قیام کثیر من المنظمات الدولیة المعنیة والمتخصصة فى التنمیة ومنها: البنک الدولى وصندوق النقد الدولى والبرنامج الإنمائى للأمم المتحدة، والبنک الأفریقى للتنمیة والبنک الآسیوى للتنمیة وبنک التنمیة الجدیدة بدعوة الدول النامیة لزیادة الاهتمام بالمشروعات التنمویة المحلیة ذات المردود الاجتماعى المباشر على حیاة المواطنین ([1]). 

لذا فإن دور أجهزة الإدارة المحلیة فى صنع وتنفیذ فی السیاسات العامة دور حیوی وهام لا یستطیع أی نظام سیاسی حدیث الاستغناء عنه ؛ ومن هذا المنطلق تأتى أهمیة دراسة نظام الإدارة المحلیة فى کل من الیابان ومالیزیا ومصر ومؤشرات فعالیة دوره فى صنع وتنفیذ السیاسات العامة؛ والتعرف على المشکلات والمعوقات التى تواجهها الإدارة المحلیة فى سبیل أداء دورها فى السیاسات العامة؛ واقتراح أسالیب محددة لإصلاح الخلل فی مکونات ونمط تفاعل الإدارة المحلیة المصریة مع البیئة المحیطة لرفع کفاءة وفعالیة تعبئة الموارد المحلیة کأساس للتنمیة فی مصرفى مرحلة مابعد ثورة 25 ینایر 2011.

المشکلة البحثیة وتساؤلات الدراسة :

تتمثل المشکلة البحثیة لهذه الدراسة فی أن " هناک غیاب لدور الإدارة المحلیة فى صنع وتنفیذ السیاسات العامة ؛ الأمر الذى أدى إلى عدم تلبیة الاحتیاجات الخاصة بالمجتمعات المحلیة على النحو الأمثل". وتنبع من هذه المشکلة عدة تساؤلات فرعیة أبرزها:         

- ما هو الإطار التشریعى لنظام الإدارة المحلیة بما یتضمنه من مواد دستوریة وقوانین وسیاسات ولوائح الحکم والإدارة المحلیة فى مالیزیا ومصر ؟.

- ماهى آلیات التنسیق المشترک بین الحکومة المرکزیة وأجهزة الإدارة المحلیة فى الأقالیم فیما یتعلق بعملیة صنع وتنفیذ السیاسات العامة ؟ وماهى أدوات الرقابة وفض الخلاف والنزاع بینهما؟.

- ماهى مصادر التمویل المتاحة للإدارة المحلیة للقیام بمهامها فى صنع وتنفیذ السیاسات العامة فى المناطق المحلیة بهذه الدول؟.

- ماهى أدوات ووسائل تجنید وتنمیة مهارات وقدرات الموارد البشریة على المستوى المحلى ؟.

- ماهى المعوقات والمشکلات التى تواجهها الإدارة المحلیة فى مصر فى أداء وظائفها المتعلقة بالسیاسات العامة؟ وماهى أنسب المداخل لإصلاح نظام الإدارة المحلیة ومقترحات العلاج المتعدة فى المجالات: التشریعیة؛ والتمویلیة؛ والبشریة؛ وحدود وأنماط العلاقة مع الحکومة المرکزیة؟.

الاقترابات البحثیة للدراسة: على الرغم من أن هناک عدة اقترابات بحثیة لدراسة أجهزة ومؤسسات الإدارة المحلیة، إلا أن اقتراب تحلیل النظم، والاقتراب القانونى/المؤسسى، والاقتراب المقارن یعد - من وجهة نظر الباحث- الأنسب لدراسة فعالیة هذه الأجهزة والمؤسسات فى صنع وتنفیذ السیاسات العامة فى الدول النامیة. وفیما یلى بیان بکیفیة استخدام وتوظیف هذه الإقترابات فى الدراسة:

      أ- اقتراب تحلیل النظم: تنطلق الدراسة فى استخدامها لهذا الاقتراب من النظر إلى الأجهزة والمؤسسات المحلیة کنسق فرعى من مؤسسات النظام السیاسى ، وهذا النسق یتضمن  مدخلات تشمل: الإطار القانونى والتنظیمى لتلک المؤسسات وطبیعة العضویة فیها وتشکیلها، والهیکل التنظیمى لها والموارد المالیة والبشریة لها. وعملیة التفاعل بین المحیط والنظام: أی العملیة التی تتمیز باستلام المؤسسات والأجهزة المحلیة المسببات المرسلة من محیطها الخارجی والذى یتمثل فى رؤى ومواقف: السلطة التنفیذیة والتشریعیة والقضائیة وکذلک منظمات المجتمع المدنى ووسائل الإعلام من هذه المؤسسـات. بینما تشمل المخرجات مجموعة السیاسات والبرامج والخطط والقرارات التى تصدر عن هذه المؤسسات ومدى اختلاف هذه المخرجات من مؤسسة لأخرى من المؤسسات المحلیة للدول محل الدراسة المقارنة، وأسباب ذلک.

      ب- الاقتراب القانونى/ المؤسسى: وهو اقتراب یرکز على المؤسسات المحلیة التى تشکل أحد مکونات النظم السیاسیة، وبطریقة تشکیل هذه المؤسسات والقواعد المنظمة والعوامل المؤثرة فی فاعلیتها. ویعنى هذا المنهج بدراسة عدد من الأبعاد منها الهدف من تکوین هذه المؤسسات، وکیفیة تجنید الأعضاء فیها، والوحدات الداخلیة بها، وعلاقة هذه المؤسسة بغیرها من المؤسسات والأجهزة المرکزیة فى الدولة، والإطار القانونی المنظم لعملها، وثقل المؤسسة النسبی فی النظام السیاسی، وتوزیع الأدوار داخلها والتغیر المؤسسی، وحدود تأثیر المؤسسة فی المجتمع. ویعتمد هذا الاقتراب على توظیف الوثائق والمصادر القانونیة والتى من أبرزها الدساتیر والقوانین واللوائح التنفیذیة والإجرائیة المقننة لعمل وأهداف ووظائف هذه المؤسسات على المستوى المحلى، لذا فإن استخدام هذا المنهج یصبح أمراً لا غنى عنه فی هذه الدراسة.

جـ- الاقتراب المقارن: سیتم توظیف هذا الاقتراب فى الدراسة من خلال عقد مقارنات بین المؤسسات المحلیة فى الیابان ومالیزیا ومصر تتناول الهیکل والبنیة التنظیمیة والإطار القانونى والاستقلال المالى والإدارى لهذه المؤسسات فى الدول محل الدراسة وتأثیرها على فعالیة هذه المؤسسات فى صنع وتنفیذ السیاسات العامة بها. ولضمان توظیف هذا الاقتراب فى الدراسة روعى فى اختیار المؤسسات والأجهزة المحلیة فى دول: مصر والیابان ومالیزیا عدة اعتبارات من أهمها: تباین أنماط النظم السیاسیة فى تلک الدول وکذلک تنوع أشکال الحکم فیها( النظم الرئاسیة، والنظم البرلمانیة)، وکذلک تباین التشریعات الحاکمة لهذه المؤسسات فى کل منها من حیث تشکیل هذه المؤسسات والسلطات والصلاحیات الممنوحة لها فى السیاسات العامة، مما انعکس على أداء هذه المؤسسات فى تأدیتها لدورها فى عملیة صنع وتنفیذ السیاسات العامة.

تقسیم الدراسة: تنقسم هذه الدراسة إلى أربعة أقسام وخاتمة: یتضمن القسم الأول فیها تعریفا بالمفاهیم والمصطلحات الرئیسیة فى الدراسة وعرضا مختصراً لمؤشرات قیاس فعالیة المؤسسات والأجهزة المحلیة فى صنع وتنفیذ السیاسات العامة؛ بینما یتناول القسم الثانى دور الإدارة المحلیة فى صنع وتنفیذ السیاسات العامة فى مالیزیا؛ بینما یخصص القسم الثالث لتجربة ودور الإدارة المحلیة فى صنع وتنفیذ السیاسات العامة فى الیابان؛ ویعرض القسم الرابع لمحددات الإدارة المحلیة بمصر فى القیام بمهام صنع وتنفیذ السیاسات العامة ؛ أما الخاتمة تقدم بعض المقترحات الإصلاحیة للإدارة المحلیة بمصر بالاستفادة من مؤشرات نجاح التجربتین الیابانیة والمالیزیة.

أولا :  مصطلحات ومفاهیم الدراسة ومؤشرات قیاس الفعالیة:

 1- تعریف مفاهیم ومصطلحات الدراسة: تشتمل الدراسة على عدة مفاهیم ومصطلحات یتعین الوقوف عندها لتعریفها وتمییزها عن مصطلحات ومفاهیم تختلط بها ؛ ومن أبرز هذه المصطلحات والمفاهیم مایلى :

أ- مفهوم السیاسات العامة: یذهب بعض الدارسین إلى أن السیاسة العامة هی ما تقوم به الحکومة أو ما تعتزم القیام به لحل مشکلة عامة تواجه المجتمع بهدف توفیر الحاجات المطلوبة التی ینشدها المجتمع، فهی جهد منظم یهدف الى تحلیل وفهم وتقییم الکیفیة التی تمارس بها الحکومة دورها لخدمة المجتمع ورعایة مصالحه من ناحیة ، وتحسین مستوى کفاءة الأداء الحکومی من جهة أخرى([2]). وتشتمل السیاسات العامة على عدة أبعاد أهمها([3]): 1) البعد السیاسی؛ والذى یتمثل فی کون السیاسات العامة نتاج قرار إرادة سیاسیة، سواء صدر عن فرد أم مجموعة من الأفراد. 2) البعد الاجتماعی؛حیث تهدف السیاسات العامة إلى توزیع الموارد المعبأة فی المجتمع؛  فالثروة والسلع والخدمات وکل الموارد المادیة تشکل نقطة التقاء المصالح بین مجموعة من الفاعلین والفئات الاجتماعیة کالنقابات أو منظمات أرباب العمل. 3) البعد الاقتصادی والمالی. یتوقف التنفیذ المادی لکل سیاسة عامة على ما یرصد من موارد مالیة تهدف إلى إنجاح وتنفیذ هذه السیاسة، وکثیرا ما تبرر الحکومات عجزها عن مواجهة المشاکل التی تعترض تطبیق برامجها بنقص الاعتمادات المالیة، ومن ثم عدم توفرها على الوسائل التی توصل إلى تحقیق أهدافها.

وقد أناطت الکثیر من دساتیر دول العالم حتى نهایة عقد التسعینیات من القرن العشرین بالحکومات مهام وضع وتنفیذ السیاسات العامة وما تقتضیه من إجراءات سن القوانین واللوائح ومحاولة تطبیقها، وتقدیم الخدمات العامة للمواطنین، وتحقیق الاستقرار الاقتصادی وحل الأزمات([4]). وقد أدى التوسع فی أنشطة الحکومات وتغییر حاجات الناس الى زیادة التعقید فی المکونات والمستویات الاداریة بالشکل الذی جعل إدارتها یتطلب المزید من المهنیة والتخصص والمرونة واللامرکزیة والتنفیذ غیر المباشر وهو ما یتوفر فى أجهزة الإدارة المحلیة  التی تتمتع بالشخصیة المعنویة المستقلة التی تمکنها من العمل ضمن نطاق الرقعة الجغرافیة (المحافظة، الإقلیم) التی تقع فی نطاق مسئولیتها؛ وبالتالى تنفیذ السیاسات العامة وتقدیم الخدمات وبما یتلائم مع سیاسة الدولة العامة والدستور([5]) .

ب- مفهوم الإدارة المحلیة وعلاقته بالمفاهیم المختلطة معه: تباینت آراء الباحثین وفقهاء القانون حول تعریف الإدارة المحلیة، ولم یتفقوا على تعریف موحد لها، ویرجع ذلک إلى اختلاف وتباین النظم السیاسیة والاجتماعیة التی نشأ فی ظلها النظام الإداری من جهة، وإلى اختلاف وتباین وجهات نظر المفکرین وفقهاء القانون والمتخصصین حول العناصر المکونة لها.

 فقد عرفها البعض بأنها([6]):" حکومة محلیة تتولاها هیئات محلیة منتخبة، مکلفة بمهام إداریة وتنفیذیة تتعلق بالسکان المقیمین فی نطاق محلی محدد، ولها الحق فی إصدار القرارات واللوائح المحلیة".

بینما اتجه المتخصصون فى الإدارة المحلیة إلى تعریفها بأنها([7]): " توزیع الوظیفة الإداریة بین الحکومة المرکزیة فی العاصمة وبین هیئات محلیة أو مصلحیه مستقلة، بحیث تمارس هذه الهیئات وظیفتها الإداریة تحت إشراف ورقابة الحکومة المرکزیة"وتجدر الإشارة إلى أن هذا التعریف الذی حدد بتعبیر منظم ودقیق معظم عناصر الإدارة اللامرکزیة، قد أهمل عنصر الانتخاب.

ویمکننا من خلال التعریفات السابقة للإدارة المحلیة، أن نخلص إلى أن الإدارة المحلیة تعنی " توزیع أعباء الوظیفة الإداریة للدولة بناءً على قانون بین الأجهزة التنفیذیة المرکزیة وبین المجالس المحلیة المنتخبة على مستوى الوحدات الإداریة المتمتعة بالشخصیة الاعتباریة، وتمارس اختصاصاتها ومهامها وفقاً لمواردها المالیة عن طریق المجالس المحلیة وتحت إشراف ورقابة السلطة المرکزیة". ونعتقد أن هذا التعریف یبرز الأسس والمقومات التی تنهض علیها المؤسسات والأجهزة المحلیة، من حیث إسناد بعض الاختصاصات والمهام الإداریة للمجالس المحلیة ذات الشخصیة الاعتباریة المتمتعة بالاستقلال المالی والإداری فی حدود القانون والتی تباشر مهامها واختصاصاتها بما یتفق وإمکانیاتها المالیة المحلیة تحت إشراف ورقابة السلطة المرکزیة.

و یختلط مصطلح الإدارة المحلیة بعدد من المصطلحات الإداریة المشابهة والمتمثلة فی: عدم الترکیز الإداری، اللامرکزیة الإداریة المرفقیة أو المصلحیة، اللامرکزیة السیاسیة، الحکم المحلی؛ وهو ما یقتضى التفرقة بینها بشکل موجز؛ وذلک على النحو الآتی:

أ- عدم الترکیز الإداری:عرفه بعض الباحثین بأنه " عملیة نقل بعض الصلاحیات والاختصاصات من المرکز إلى فروع الوزارات فی الأقالیم المختلفة"([8]). وهو صورة من صور المرکزیة الإداریة، تقوم على إعطاء الهیئات المرکزیة إمکانیة تفویض اختصاصاتها إلى ممثلیها فی الأقالیم، وبهذا تخفف الأعباء عن الحکومة المرکزیة بتخویل بعض الموظفین فی الأقالیم المختلفة سلطة البت فی بعض الأمور ذات الطابع المحلی دون الحاجة للرجوع للوزیر المختص فی العاصمة([9]). بینما الإدارة المحلیة هى عملیة نقل سلطة أو صلاحیات إداریة مرکزیة وفقاً للقانون إلى هیئات محلیة منتخبة فی نظام اللامرکزیة الإداریة.

ب- اللامرکزیة الإداریة المرفقیة أو المصلحیة: هى عملیة یتم بموجبها توزیع الوظائف الإداریة بین السلطة المرکزیة فی العاصمة وبین هیئات محلیة أو مصلحیة تمارس صلاحیات واختصاصات باستقلال عن السلطة المرکزیة مع الخضوع لقدر من الرقابة الإداریة یتیحه المشرع للسلطة المرکزیة على هذه الهیئات المحلیة والمصلحیة([10]).

جـ- اللامرکزیة السیاسیة: هى عبارة عن مجموعة من الدویلات أو الولایات أو الأقالیم تضمها دولة اتحادیة، وتتوزع فیها جمیع مظاهر السیادة بین الدولة الاتحادیة وهذه الدویلات والأقالیم التى تحتفظ کل منها بدستورها وسلطاتها التشریعیة والتنفیذیة والقضائیة، ویکون للدولة الاتحادیة أیضاً دستورها وحکومتها التی تمارس سلطاتها على أقالیم الدویلات المتحدة، وفی مواجهة جمیع رعایاها فی الولایات([11]).

د- الحکم المحلی: تستند أسس التفرقة بین الإدارة المحلیة وبین الحکم المحلی إلى بعض الاعتبارات التاریخیة([12])، لذا فإن اختلاف التسمیة بین الإدارة المحلیة والحکم المحلی لاتعکس معطیات موضوعیة عن طبیعة کل منهما أو طرق وأسالیب تشکیل المجالس المحلیة واختصاصاتها، بالإضافة إلى أن تلک التسمیة لا تعکس أی معطیات تحدد نوعاً معیناً للعلاقة بین الهیئات المرکزیة والهیئات المحلیة([13]).

لذا فإن تسمیة الإدارة المحلیة أو "الحکم المحلی" فی مجال اللامرکزیة الإداریة هی اختلاف فی التعابیر والاصطلاحات، ولیس العبرة فی تسمیة قانون التنظیم الإداری بقانون الإدارة المحلیة أو قانون الحکم المحلی وإنما العبرة بطبیعة الاختصاصات التی یتضمنها القانون، وتوزیعها بین الحکومة المرکزیة والهیئات المحلیة، ومدى حجم وطبیعة سلطة المحافظ باعتباره ممثل السلطة المرکزیة من جهة ورؤساء الإدارات المحلیة فی بعض النظم الإداریة من جهة أخرى. ومن ثم فإن النصوص القانونیة یجب تحلیلها وبیان الاختصاصات الأصلیة والموزعة طبقاً للدستور أو القانون.

2- مؤشرات فعالیة نظم الإدارة المحلیة : تتبنى الدراسة عدة مؤشرات لقیاس فعالیة أجهزة ومؤسسات الإدارة المحلیة فى دول: الیابان ومالیزیا ومصر فى صنع وتنفیذ السیاسات العامة بها؛ وتشمل هذه المؤشرات مایلى :

1- سن وجودة التشریعات المنظمة لأهداف وتشکیل الأجهزة والمؤسسات المحلیة واختصاصاتها فیما یتعلق بتنظیم وتسییر بعض الشئون العامة المتصلة بالبیئة المحلیة وتقدیم بعض الخدمات العامة وصنع وتنفیذ السیاسات العامة المحلیة عموما؛ وبیان وتحدید صلاحیات الأجهزة والمؤسسات المحلیة فی سیاق العلاقات بین السلطات المحلیة والحکومة المرکزیة أو السلطات الإقلیمیة أیا کانت التسمیات المختلفة لکیانات الحکومة المحلیة؛ فینبغی ألاّ ینحصر دور السلطات المحلیة فی مجرد تنفیذ قرارات اُتِّخذت وسیاسات وُضعت دون التشاور معها([14]).

2- کفالة تدبیر الموارد المالیة للأجهزة والسلطات المحلیة لضمان وفاءها بالتزاماتها فى أداء وصنع وتنفیذ السیاسات العامة ؛ سواء من الموازنة القومیة العامة للدولة؛ وکذلک من مواردها المحلیة الذاتیة؛ وذلک تغطیة أوجه الإنفاق المرتبطة بالجهاز الإدارى الخاص بها وأیضا تمویل السیاسات والخطط والبرامج التنمویة المحلیة فى مجالات الخدمات الاقتصادیة والاجتماعیة والثقافیة وغیرها([15]).

3- الموارد البشریة : یتعین ترک الحریة کاملة للأجهزة والمؤسسات والسلطات المحلیة فى اختیار وانتقاء ممثلیها وموظفیها ؛ وکذلک سن اللوائح المالیة والإداریة المنظمة لعملهم ومحاسبتهم ومساءلتهم وضوابط الترقى وإجراءات التأدیب والجزاءات وتنظیم الدورات التدریبیة اللازمة لعملهم([16]).

4- الاختیار الدیمقراطى والموضوعى لقیادات الأجهزة والمؤسسات المحلیة وبما یراعى مشارکة المواطنین فى عملیة اختیار قیاداتهم المحلیة وفقا لمعاییر وضوابط تتوافق مع التطور الدیمقراطى العالمى وتتمتع بالنزاهة والشفافیة والحریة الکاملة([17]) .

ثانیا: الإدارة المحلیة فى مالیزیا ودورها فى وضع وتنفیذ السیاسات العامة

1- التعریف بمملکة مالیزیا: تعد مالیزیا أرض استوائیة خصبة وخضراء وتتمتع بسواحل شاسعة، تقع فی جنوب شرق آسیا وتنقسم إلى منطقتین الشرقیة والغربیة تفصل بینهما بحر الصین الجنوبی وتتکون من (13) ولایة، نظام الحکم فیها ملکی دستوری فیدرالی برلمانی دیمقراطی وعاصمتها کوالالمبور، ومرکز إدارة الحکومة الفیدرالیة مدینة بوتراجایا وجزیرة لابوان، تبلغ مساحتها 331 ألف کلم². وبلغ عدد السکان فى مالیزیا حسب إحصاء 2015م (31,3) ملیون نسمة ووفقا لتقدیرات 2018م (32,8) ملیون نسمة، وتعتبر دولة متعددة اللغات والأعراق والثقافات، لغتها الرسمیة هی بهاسا مالیزیا، واللغة الانجلیزیة هی اللغة الثانیة، والمجتمع المالیزی متعدد الأدیان إلا أن الدین الإسلامی الدین الرسمی فی أغلب الولایات 60%، یلیه البوذیة 20% ثم المسیحیة 9% والهندوسیة 6,3% وأخرى 4,7% ([18]).

2- تطور نشأة النظام الفیدرالی المالیزی: عقب نهایة الحرب العالمیة الثانیة وقعت ولایات الملایو تحت الاحتلال الیابانی وحکموها حتى استسلامهم فی 1945م, بعدها بعام تم تأسیس منظمة الاتحاد الملایوی الوطنی التى ترأست الکفاح من أجل الاستقلال. وفی عام  1948م تم التوقیع على اتفاقیة ملایو التی بموجبها تعیین مندوب سامی بریطانی وإنشاء مجلس تشریعی فیدرالی ومنح حکومات الولایات بعض السلطات، وفی عام 1955م تم وضع دستور قام بنقل مسئولیة إدارة الحکومة إلى ممثلی الشعب المنتخبین فی أول انتخابات فیدرالیة فاز فیها التحالف المکون من منظمة اتحاد الملایو والحزب الصینی المالیزی و الحزب الهندی المالیزی؛ وتم انتخاب تنکو عبد الرحمن رئیس التحالف رئیساً للوزراء، تلاها مفاوضات ومؤتمرات لمناقشة استقلال الدولة، حتى حصلت على الاستقلال فی 31 أغسطس 1957م. وفی ینایر 1962م تم إنشاء لجنة لدراسة آراء سکان صباح وسرواک حول فکرة تأسیس دولة مالیزیا، ووافقت سلطتیهما التشریعیتین على الانضمام فی نفس العام للاتحاد المالیزى، وأعلنت مالیزیا کدولة مستقلة رسمیا فی 16 سبتمبر 1963 کاتحاد مکون من الولایات الواقعة فی شبه جزیرة الملایا وسنغافورة إضافة إلى ولایتی صباح وسرواک، وفی 7 أغسطس 1965م انفصلت سنغافورة عن مالیزیا لتصبح دولة مستقلة([19]).

وتقتدى الفیدرالیة المالیزیة بالنموذج البریطانی الذی شکل انطلاقاً من الاتفاقیات التی أبرمتها بریطانیا مع السلطات المالیزیة، حیث تکونت أول فیدرالیة عام 1896م من أربع ولایات، ثم جاءت فیدرالیة 1948م وتشکلت من تسع ولایات، وبعد الاستقلال فی 1957م تم إعداد دستور لحکومة مستقلة، أما حالیا فتتکون الإدارة المحلیة المالیزیة من 13 ولایة و3 أقالیم فیدرالیة([20]).

3- الإطار التشریعى لنظام الإدارة المحلیة فى مالیزیا : یعد الدستور المالیزی هو القانون الأعلى للبلاد حیث  یحدد نظام الحکم ویضمن إقامة حکومة منتخبة من قبل الشعب وبرلمان نیابی منتخب وسلطة قضائیة مستقلة تتمتع بسلطة المراجعة القضائیة وحکومة تخضع للمساءلة وفقاً لسیادة القانون فی ظل تقسیم السلطة بین الولایات الاتحادیة المکونة للاتحاد. ویتکون الدستور من (183) مادة و (13) جدولاً، تجسد عدداً من الخصائص الأساسیة أهمها، ما یلی([21]):

1.    الدستور القانون الأعلى: حیث تؤکد المادة (4) على سیادته على جمیع التشریعات.

1-   النظام اتحادی فیدرالی: هناک فصل بین السلطات التشریعیة والتنفیذیة والقضائیة والمالیة بین المرکز والولایات، وهذا الفصل محمی بموجب الدستور.

2-    الضمانات الدستوریة للحقوق الأساسیة: یحمی الدستور الحقوق السیاسیة والمدنیة والثقافیة والاقتصادیة لجمیع المواطنین ، وفقاً لتنظیم واسع النطاق من قبل البرلمان.

3-  الملکیة الدستوریة: نظم الدستور سلطات الملک الاتحادی وسلاطین الولایات؛ وأن ممارسة وظائفهم الدستوریة یکون بالتشاور مع الحکومة المنتخبة، ووفقاً للنظام الدستوری یلزم الملوک بتولی العرش ولیس الحکم.

4-  مؤتمر الحکام: المهمة الرئیسیة له هی انتخاب أو عزل الملک الاتحادی وانتخاب النائب والموافقة أو الرفض للتعدیلات الدستوریة وتقدیم المشورة فی بعض التعیینات.

5- تلتزم الولایات بتحقیق المساواة بین الأعراق؛ مع الالتزام بأحکام الدستور الأخرى فیما تضمنه من مرونة فى تنفیذ بعض سیاسات العمل الایجابی لصالح الملایوویین الذین یمثلون الأغلبیة والسکان الأصلیین, ویعوض هذه الامتیازات الخاصة بتوفیر ضمانات للطوائف الأخرى.

6- صعوبة إجراءات التعدیل الخاصة بالدستور: فقد أکدت مقدمة ودیباجة الدستور على أن المواد والأحکام الدستوریة الواردة به راسخة ضد عملیات الإلغاء السهلة حیث لا یتم تعدیل أى من مواده إلا بأغلبیة ثلثی أعضاء مجلس النواب؛ وبعض المواد منه خاصة المتعلقة بالإدارة المحلیة تشترط إلى جانب موافقة مجلس النواب موافقة حکام المؤتمر ومحافظی صباح وسرواک أو مجالس الولایات ، ولا یتطلب إجراء التعدیل موافقة الشعب بالاستفتاء.

7-  البرلمانات المنتخبة على المستوى المرکزى والمستوى المحلى: یضمن الدستور انتخاب البرلمان على المستویین الاتحادی والولایات، ویتکون برلمان الاتحاد من مجلسین دیوان راکیات (مجلس الشعب المنتخب)، ودیوان نیجارا ( مجلس الشیوخ بالتعیین)، مع رجحان القوة لدى مجلس الشعب المنتخب أو مجلس النواب.

8- نظام الخدمة المدنیة فى المرکز والولایات: یلزم الدستور موظفی الخدمة المدنیة سواء على السمتوى المرکزى أو على المستوى المحلى بـ " عدم التسیس "  وبالتالى لا تتأثر فترة بقائهم فی المنصب بقیام أو سقوط الحکومات، ویتمتعون بالکثیر من الضمانات الإجرائیة التی تحمیهم ضد الفصل التعسفی أو خفض الدرجة الوظیفیة؛ وقرر الدستور تبعیتهم للمستوى والنطاق الإدارى الذى یعملون فیه.

4- علاقة المحلیات بالحکومة المرکزیة: وفقا للدستور المالیزى هناک ثلاثة حلقات متشابکة للسلطة التنفیذیة هى ([22]): أ)  حاکم الاتحاد: هو رأس الدولة یتم تعیینه بالانتخاب من بین أعضاء مجلس الحکام لیکون الحاکم الأعلى لمدة خمس سنوات، ویتم اختیاره على أساس الأقدمیة والتعاقب ویتصرف بملئ إرادته فی تعیین رئیس الوزراء، وعدم الموافقة على أی طلب لحل البرلمان وطلب عقد اجتماع مؤتمر الحکام. ب) مجلس الوزراء: هو الحکومة ویکون مسئولا بشکل جماعی أمام البرلمان، ویقوم بوضع خطط طویلة الأجل للتنمیة والدفاع فی مالیزیا، وعند الضرورة یسن القوانین من خلال البرلمان لتنفیذ سیاسات الحکومة، ویقوم الوزراء بالإشراف على أنشطة المصالح الحکومیة، وإصدار التوجیهات للموظفین فی الخدمة المدنیة، ویُشرف کل وزیر على وزارة تشمل عدة مصالح حکومیة، والوزیر هو السلطة التنفیذیة العلیا، التی تربط مجموعة من موظفی الخدمة المدنیة بمجلس الوزراء، وهناک الکثیر من الوزارات الکبیرة والصغیرة التی تشکل النظام الدیوانی الإداری المالیزی. 3)  رئیس الوزراء: یعینه حاکم الاتحاد من أعضاء الحزب الفائز بأغلبیة مقاعد مجلس النواب ، والذى بدوره یختار الوزراء، ویحق له تعیین أمناء برلمانیین من بین أعضاء وکلاء مجلس البرلمان، ویساعد الوزراء فی تصریف المهام والواجبات، کما یمکنه تعیین وکلاء سیاسیین.

أما السلطة التشریعیة فوفقا للدستور یتم تقسیم اختصاصاتها بین المجالس التشریعیة الاتحادیة والمحلیة، ویتألف البرلمان من مجلسین هما مجلس النواب أو دیوان راکیات (مجلس النواب/ مجلس الشعب)، ومجلس الشیوخ أو دیوان نیجارا ؛ ویتم انتخاب أعضاء مجلس النواب 222 من خلال الدوائر الانتخابیة ذات الممثل الوحید لمدة أقصاها خمس سنوات، أما مجلس الشیوخ فعددهم (70) عضوا، وفترة ولایتهم ثلاث سنوات و یتم انتخاب 26 منهم عن مجالس الولایات البالغ عددها 13 ولایة ، بینما یمثل اثنان منطقة کوالالمبور الاتحادیة، وواحد عن کل من لابوان وبوتراجایا، بینما یعین الحاکم الــ (40) المتبقین. إضافة إلى مجلس النواب على المستوى الاتحادی، لکل ولایة مجلس تشریعی خاص بها (دیوان راکیات) ویتم انتخاب أعضائه وفقاً للدائرة الانتخابیة وحیدة التمثیل([23]).

وفى شأن توزیع الاختصاصات المالیة بین الحکومة الاتحادیة والولایات ؛ فإن الدستور ینص على أن الصلاحیات المالیة تکون فی ید السلطة الفیدرالیة مع ضمان صلاحیات مالیة للولایات والبلدیات بحسب حجم السکان فیما یتعلق بالرسوم والتعریفات والضرائب المحلیة التى یتم تخصیص إیراداتها للأنشطة الخدمیة المحلیة، وتتقاسم السلطة الاتحادیة الفیدرالیة بعض الموارد المالیة مع الولایات مثل الموارد النفطیة واستغلال الموارد الطبیعیة من غابات وغیرها. ویوجد مجلس تنسیقى وطنی للشئون المالیة یضم ممثلین عن الحکومة الاتحادیة الفیدرالیة وعن الولایات بهدف ضمان التنسیق والتعاون بین الجانبین فى إدارة وتنظیم وتخطیط الموارد المالیة وهو مجلس استشاری یقتصر دوره على تقدیم المقترحات والتوصیات، وتختص وحدة التخطیط الاقتصادی التابعة لرئیس الوزراء([24]): بإعداد وتحضیر التقاریر السنویة حول الاقتصاد الوطنی، کما ترسم المشاریع التنمویة الخاصة بالدولة وتحدد کیفیة توزیع المیزانیة داخل الولایة بما یتماشى مع الأهداف الاقتصادیة للدولة المالیزیة.

وفى مجال تحدید وتوزیع الاختصاصات بین الاتحاد والولایات: نص الدستور فی المادة (73) منه على أنه یجوز للبرلمان أن یسن لکل جزء من الاتحاد القوانین الفاعلة خارج حدود الاتحاد وداخله، ویجوز للهیئة التشریعیة لأیة ولایة أن تسن القوانین لکل أو جزء من تلک الولایة وفی حالة مخالفة قوانین وتشریعات الولایات  لقانون سنه أو أقره البرلمان الاتحادى ؛ وأجاز الدستور للهیئات والوزارات الاتحادیة الفیدرالیة اللجوء للمحکمة العلیا الاتحادیة للحکم ببطلان القوانین والتشریعات المحلیة ([25]) .

وقد حدد قانون الحکومة المحلیة رقم 171 الصادر فى عام 1976 وتعدیلاته اختصاصات ومجالات عمل الحکومات المحلیة فى الولایات فیما یلى([26]) : التشریع الإسلامى ؛ کافة الأراضى والعقارات الواقعة داخل نطاق الولایة أو الوحدات المحلیة التابعة لها؛ الزراعة والغابات؛ وأشغال الولایة وإمدادات المیاه (غیر الفیدرالیة)؛ وشئون التنمیة المحلیة؛ وشئون الملایو؛ وأعمال الحکومة المحلیة فیما یتعلق بأداء خدمات المرافق وشئون الموظفین فیها. بینما تشمل الاختصاصات المشترکة بینها وبین الحکومة والوزارات والهیئات الاتحادیة والفیدرالیة : خدمات الضمان الاجتماعی؛ وإدارة مرافق الصحة العمومیة؛ وشئون تخطیط المدن؛ وحمایة المحیطات والبحار والأنهار ؛ والعنایة بالحدائق العمومیة والحظائر؛ وتنظیم الحفاظ على الحیاة البریة. أما الاختصاصات الاتحادیة والفیدرالیة وهى متعلقة بعمل الحکومة والوزارات والأجهزة المرکزیة والاتحادیة الفیدرالیة فتشمل : الشئون الخارجیة؛ والدفاع والأمن؛ والتجارة الخارجیة والصناعة؛ والملاحة والنقل والاتصال؛ وإمدادات المیاه وشق القنوات الکبیرة ؛ والشئون المالیة والضرائب؛ وخدمات التعلیم والصحة؛ و السیاسات الاجتماعیة والتأمیم ونزع الملکیة للمنفعة العامة ؛ والأشغال العمومیة.

 5- مستویات الحکم المحلی فی مالیزیا: وفقا لقانون الحکومة المحلیة رقم 171 الصادر فى عام 1976 بتعدیلاته([27]) توجد فی مالیزیا 11 ولایة إضافة إلى ولایتی صباح وسرواک اللتان لهما وضع دستوری خاص، مع وجود ثلاثة أقالیم فیدرالیة (بتروجایا ولابوان وکوالالمبور)؛ وتوجد ثلاثة مستویات للمجالس المحلیة – تم تقسیمها وفقا لمعیار عدد السکان وحجم الدخل أو الإیرادات السنویة- هی([28]):

مجلس المدینة: یکون عادة به المراکز الإداریة للولایة أو تکون عاصمة لها وتعداد سکانها یفوق 800,000 نسمة، بدخل سنوی یقدر بنحو800 ملیون رنجت مالیزی، وقد تکون مراکز تجاریة وصناعیة، ویوجد حالیاً 11 مجلس مدینة.

مجلس البلدیة: لها طابع حضری وقد تکون عاصمة ولایة ویفوق عدد سکانها 200,000 نسمة وبدخل سنوی 100 ملیون رنجت مالیزی، ویوجد حالیاً 36 مجلس بلدیة.

مجلس المقاطعة: یغلب علیها الطابع الریفی بتعداد سکانی یفوق 100,000 نسمة وبدخل سنوی 50 ملیون رنجت مالیزی، ویوجد حالیاً 96 مجلس مقاطعة.

وتقع هذه المجالس تحت سلطة الولایة التی تتبع لها وتراقب أعمالها، وتمارس جمیعها نفس المهام والاختصاصات ویمکن للبلدیات أن ترتقی إلى مدن إذا استوفت الشروط. ویرأس المدینة عمدة، بینما البلدیة والمقاطعة یرأسهما رئیس، وتنتخب حکومة الولایة کل خمس سنوات وتعین العمدة والرئیس وأعضاء المجالس المحلیة لمدة ثلاث سنوات، مع إمکانیة إعادة انتخابهم لمدة أخرى؛ وقرارات المجلس نهائیة ومع ذلک تقع تحت رقابة سلطة الولایة؛ وتنسق السلطة التنفیذیة فی الولایة مع العمدة والرئیس سواء فی مجالس المدن أو البلدیات أو المقاطعات، کما یمکن للمجالس المحلیة تعیین لجان تنفیذیة خاصة بها تشرف على تنفیذ القوانین ومراقبة تنفیذ الخطط التی وضعتها، ولکل سلطة محلیة طاقمها الإداری الخاص بها وتعین وتحول مهامهم حسب الحاجة ویمکن أن یحصلوا على ترقیات لیتم فی النهایة اختیارهم کعمداء فی المدن أو رؤساء فی البلدیات أو المقاطعات، وما هو معمول به حالیاً ؛ ویشترط علیهم عدم الانتماء السیاسى وعدم تأثیر میولهم العقائدیة أو الأیدیولوجیة على طرائق وإجراءات عملهم .

على الرغم من حریة الولایات فى إدارة شئونها المحلیة؛ إلا أنه تتم مراقبة السلطة الفیدرالیة لجمیع أعمال الأقالیم وخاصة فیما یتعلق بالمجال الاقتصادی حیث تولی السلطة المرکزیة اهتماماً بالغاً لهذا الجانب، تضطلع بهذا الاختصاص لجنة تخطیط التنمیة القومیة التابعة لمکتب رئیس الوزراء لإجراء عملیة تقییم تطبیق لسیاسات الحکومة وتقوم کذلک هذه اللجنة بإعادة هیکلة الخطط خاصة فیما یتعلق برؤیة 2020 التى وضعها مهاتیر محمد رئیس وزراء مالیزیا خلال الفترة بین عامى 1982 و2002 ؛ ویقوم باستئناف تنفیذها عقب تولیه رئاسة الوزراء مرة أخرى بدءا من أغسطس 2018.

مماسبق یتضح أن تجربة الإدارة المحلیة المالیزیة هی نموذج مشرف فی میادین الاقتصاد والعلوم والتکنولوجیا وسائر الجوانب الحیویة، إذ انطلقت فی نهضتها من مقوماتها الذاتیة وفرضت منطقها ونظرتها للتنمیة ووسائل تحقیقها؛ علاوة علىمرونة وفعالیة اللامرکزیة السیاسیة فیها حیث کانت عاملا مهما لیعبر کل إقلیم عن قدراته ویشارک فی بناء اقتصاده بتوجیه وتفویض کامل وواضح من السلطة المرکزیة ووفقا لإطار تشریعى متناسق شمل الدستور الإتحادى الفیدرالى والقوانین التى دعمت عملیة استمرار التحول نحو اللامرکزیة وعززت من صلاحیات الأجهزة والسلطات المحلیة بإجراءات کثیرة تحولت على إثرها الوحدات الإداریة فی الأقالیم من هیاکل لتقدیم خدمات روتینیة إلى أجهزة متکاملة تسهم فی التنمیة وتضع الخطط وتراقب تنفیذها([29]). علاوة على ماسبق؛ قیام الحکومة المرکزیة وحکومات الولایات والأقالیم بالعنایة بجوانب التنمیة البشریة وزیادة معارف وقدرات ومهارات وأخلاقیات العمل داخل أجهزة ومؤسسات الحکومات المحلیة. إلى جانب الاهتمام البالغ والحرص الشدید على المستویین المرکزى والمحلى بمحاربة الفساد الإداری بکافة أنواعه بإنشاء مؤسسات رقابیة لضمان عدم إساءة الوظیفة العامة، وکذا فعالیة القیادة الحازمة المتحلیة بصفات العدل واتخاذ القرارات دون تردد مع محاسبة المقصر والاعتراف بمجهودات السابقین. بالإضافة لماسبق تحققت فى إطار " العلاقة الصحیة والسلیمة" بین الحکومة المرکزیة وحکومات الولایات عدة إنجازات فیما یتعلق بالسیاسات العامة فى مالیزیا من أهمها ([30]):

1- انجاز الأعمال والمشاریع الحکومیة المرکزیة والمحلیة وإدارتها بفاعلیة عالیة، وتسییر المشاریع فی وقتها ووضع خطط إستراتیجیة دقیقة من خلال وضوح الرؤى والرسالة والأهداف ومن ثم وضع الآلیات المناسبة للتنفیذ والمتابعة والتقییم، وعدم ترک أی فرصة للتلاعب أو الفساد بتحدید صلاحیات مکتوبة للموظفین.

2- الترکیز على العمل بمبادئ ومفاهیم الجودة الشاملة، التی تهتم بتحسین العمل والإنتاج من سلع وخدمات بجودة ودقة عالیة، ونشر ثقافة الوقایة من الأخطاء قبل حدوثها والعمل بروح الفریق الواحد، واختصار الإجراءات الإداریة.

3- وضع دلیل الإجراءات على مستوى أجهزة الخدمة المدنیة الذی یحدد بدقة مجموعة الإجراءات التی یجب اتخاذها لتنفیذ أی عمل، والزمن الذی یستغرقه وصلاحیات الموظفین فی التنفیذ مع المتابعة والتقییم والمحاسبة، واستخدام نظام النافذة الواحدة فی تنفیذ المعاملات، والاهتمام بالانضباط الإداری على المستویین المرکزى والمحلى .

ثالثا : الإدارة المحلیة فی الیابان

عقب استسلام الیابان وانتهاء الحرب العالمیة الثانیة وتعیین الجنرال الأمریکى ماک آرثر قائدا عاما ومشرفا على إعادة ترتیب وهیکلة نظام الحکم فى الیابان ؛ شرع فى تکلیف مجموعة من القانونیین والمتخصصین الأمریکیین والیابانیین لوضع دستور جدید للیابان فى عام 1946 وکذلک سن مجموعة القوانین الأساسیة ومنها قانون الحکم المحلى فى عام 1946. لذا تستند الیابان فى نظامها للإدارة المحلیة على المواد الدستوریة وکذلک مواد قانون الحکم المحلى([31]) . وفیما یلى سمات وعناصر فعالیة مؤسسات وأجهزة الإدارة المحلیة فى وضع وصنع السیاسات العامة فى الیابان. 

1- رؤیة الدستور الیابانى للحکم المحلى وتنظیم آلیات عمله : تم تخصیص الباب الثامن  فى الدستور الصادر فى عام 1946  للحکم المحلی، والذى اشتمل بدوره على المواد من 92 إلى 95، وقد نصت المادة 92 من الدستور على أن: "التنظیمات المُتعلقة بنظام وعمل الوحدات العامة المحلیة یتم تحدیدها بموجب القانون، بما یتفق مع مبدأ الحکم الذاتی المحلی"([32]).

ونرى أن هذا النص الدستورى لم یحدد الوحدات العامة المحلیة فیه، وإنما ترک أمر تحدید تلک الوحدات العامة المحلیة للقانون (التشریع العادی)؛ و لم یذهب مذهب المُشرع الدستوری فی بعض الدول الأخرى التی حددت دساتیرها بشکل مفصل الوحدات العامة المحلیة فیها، وهو توجه محمود من المشرع الدستورى الیابانى فى ترک أمر تحدید تلک الوحدات المحلیة العامة إلى القوانین (العادیة) وهو ما یعطى صانع القرار فى السیاسات العامة المرونة اللازمة فى إنشاء وإلغاء تلک الوحدات بقانون عادی وبالإجراءات المُعتادة لسن القوانین دون الانتظار أو البحث عن إجراءات تعدیل الدستور.

ومنحت المواد 93 و94و95 من الدستور ([33]) الوحدات العامة المحلیة سلطات محددة خاصة بها تمارسها بحریة تامة دون الألتزام أو التقید بالخضوع لرغبات وسلطات الحکومة المرکزیة ؛ فوفقا للمادة  93 من الدستور الیابانی: "تتولى الوحدات العامة المحلیة إنشاء جمعیات تشریعیة تکون بمثابة أجهزتها الاستشاریة وذلک بما یتفق مع القانون، وینتخب کبار المسئولین التنفیذیین لجمیع الوحدات المحلیة وأعضاء جمعیاتها التشریعیة، وغیرهم من المسئولین المحلیین الذین یحددهم القانون، عن طریق الاقتراع الشعبی المُباشر من بین جماعاتهم". کما قررت المادة 94 من الدستور على أن: "یکون للوحدات العامة المحلیة الحق فی إدارة ممتلکاتها وشئونها وإدارتها وسن القواعد الخاصة بها فی حدود القانون".

کما فرضت المادة 95 من الدستور على البرلمان المرکزى عند سن قانون خاص بالوحات المحلیة ضرورة الحصول على موافقة أغلبیة سکان ومواطنى هذه الوحدات حیث نصت على  أنه: "لا یجوز أن یسن البرلمان قانوناً خاصاً للتطبیق على وحدة عامة محلیة واحدة دون الحصول على مُوافقة أغلبیة الناخبین فی هذه الوحدة".

ویُلاحظ من نصوص المواد السابقة تأثر المُشرع الدستوری الیابانى إلى حد کبیر بنظام الحکم المحلی فی الولایات المتحدة الأمریکیة القائم على الفیدرالیة المرتکزة على منح وحدات الحکم المحلی قدراً کبیراً من الحکم الذاتی فیما یتعلق بإدارة أنشطتها الإداریة والتشریعیة ؛ وهو ما تم تجسیده بشکل مفصل فى قانون الحکم الذاتى المحلی الصادر فی 17 إبریل عام 1947؛ وقانون اللامرکزیة الصادر فى عام 2000.

مستویات وأشکال الحکومات المحلیة فی الیابان: حدد قانون الحکم الذاتى المحلى الصادر فى عام 1947 وقانون اللامرکزیة الصادر فى عام 2000 بوضوح تام لالبس فیه أو تأویل تشکیل واختصاصات وسلطات الحکومة المحلیة وعلاقاتها بالحکومة المرکزیة، وکذلک علاقتها بالحکومات المحلیة الأخرى، ونظما کذلک مواردها المالیة وکافة المسائل الإداریة والتنظیمیة الهامة الأخرى. فقد قسم قانون الحکم الذاتی الحکومات المحلیة فی الیابان إلى مستویین([34]):

أولاً- المحافظات:وعددها 47 محافظة فی مجموعها، منها أربعة محافظات کبیرة وهی: طوکیو وتسمى TO ؛ وهوکایدو وتسمى DO ؛ وأوزاکا و کیوتو وتسمیان FU ؛ أما باقی المحافظات وعددها 43 محافظة فتسمى KEN . وتشکل کل محافظة فی مجموعها عدة وحدات تخطیطیة محلیة تشتمل على عدد من البلدیات فی نطاق حدودها. وعلى الرغم من اختلاف أسماء المحافظات الأربعة المذکورة عن باقی المحافظات إلا أن اختصاصاتها وأبنیتها التنظیمیة واحدة. ومحافظة طوکیو تختلف بعض الشیء عن مثیلاتها فی الاختصاصات والتکوین حیث یدخل فی حدودها حوالی 23 حیاً خاصاً ؛ وباقی مساحة المحافظة تنقسم إلى بلدیات عادیة وهی تمارس اختصاصاتها فی حدود مساحتها السکانیة بواسطة حکومة طوکیو المحلیة.

ثانیاً- البلدیات:هی الوحدات الأساسیة للحکم المحلی لأنها على علاقة مباشرة ودائمة بالمواطنین، ولیس هناک فرق جوهری (قانونیاً على الأقل) من حیث الاختصاصات والسلطات بین المدن الکبیرة والمدن الصغیرة والقرى – ولکن المدن الکبیرة على أی حال – مسئولة مسئولیات کبیرة ولها اختصاصات أکثر من المدن الصغیرة والقرى.

وللمدن الکبرى ملامح رئیسیة معینة تمیزها عن غیرها، وهی: عدد سکانها یزید على خمسین ألف نسمة؛ و حجم المساحة المبنیة Built up ؛ وعدد السکان فی المساحات الحضریة ؛ وتنوع الخدمات الحضریة الملائمة.

وبلغ عدد الحکومات المحلیة فی مجموعها طبقاً لإحصاء عام 1972نحو 3287 حکومة محلیة([35]) ؛ واعتبارا من أکتوبر 2016  أصبح توزیع الحکومات الذاتیة المحلیة فى الیابان على النحو التالى([36]): 791 مدینة (شی) ،و 744 بلدة (تشو) ، و 183 قریة (سن) ، یضاف إلیها 23 جناحا خاصا ( أحیاء ) فی طوکیو ؛ وهو ما یصل بالعدد الإجمالى للحکومات الذاتیة المحلیة إلى 1741حکومة ذاتیة محلیة. ویرجع تقلص عدد الحکومات المحلیة إلى تزاید عملیات الدمج الاختیارى بین الحکومات المحلیة فى المدن والبلداتبعد إجراء استفتاءات عامة محلیة لهذا الغرض.   

و ترتکز المحافظات والبلدیات کأجهزة محلیة على ثلاثة عناصر أساسیة هی: عدد السکان؛ ومساحة الأرض؛ وسلطات الحکومة المحلیة. ویتعین التنویه إلى أن عدد المحافظات فی الیابان والبالغ 47 محافظة، ظل ثابتاً منذ فترة الإمبراطور میجی وحتى وقتنا بینما عدد البلدیات فی الیابان أخذ فی الانخفاض منذ نهایة الحرب العالمیة الثانیة، وذلک بهدف تحسین الاقتصاد المحلی عن طریق توسیع قاعدته، حیث تم دمج بعض المدن إلى بعضها الآخر لا سیما فی الفترة من 1953 إلى 2015، وحدث ذلک بموجب تشریعات قانونیة، وأدى ذلک الاندماج الطوعى بین العدید من المدن إلى تحسین قدراتها المالیة والإداریة مما ساعد بالتالی على نمو الاستقلال المحلی([37]).

وللحکومة المحلیة فی الیابان شخصیة (إقلیمیة – محلیة) ظاهرة وقویة مستندة إلى ومعتمدة على الجمهور المحلی التابع لسلطانها، فلم تقض الیابان على حق المحلیات فی التجربة بل فی الحقیقة أن الحکومة المرکزیة شجعت ذلک. فالحکومة المرکزیة والحکومة المحلیة فی الیابان یتبادلان ویشترکان فی الاستقلال (Central and local government in Japan are mutually dependent).

آلیات تنظیم العلاقات بین الحکومة المرکزیة والحکومات المحلیة: یُمثل مجلس الوزراء السلطة التنفیذیة فی الیابان، حیث نص الدستور الیابانی على أن السلطة التنفیذیة للدولة تتمثل فی مجلس الوزراء، وجاء فی المادة الثالثة والسبعین منه حصراً بالصلاحیات والاختصاصات التی منحت لمجلس الوزراء. ویتکون مجلس الوزراء فی الیابان من رئیس الوزراء وتسعة عشر وزیراً، من بینهم أربعة وزراء بدون وزارة، کما ورد فی الدستور الیابانی فی باب: "قانون مجلس الوزراء" بالمادة 16 فقرة "أ".

وتعد وزارة الشئون المحلیة فی مجلس الوزراء هی الوزارة المُشرفة على الحکومات المحلیة "المُحافظات – البلدیات"، وهی المسئولة عن تطبیق قانون الحکم المحلی. والوزارات الأخرى مسئولة کل فی دائرة اختصاصها عن خدماتها فی تلک المحلیات. وتنحصر اختصاصات وزارة الشئون المحلیة فیما یلی([38]):

1- وضع نظام الحکم المحلی، وإسداء التوجیهات للأجهزة المحلیة القائمة، والمیزانیات المحلیة، وانتخاب المکاتب العامة.

2- توطید العلاقة بین الحکومة المرکزیة والحکومات المحلیة، وتطویر التعاون الفنی بین الحکومات المحلیة مع بعضها البعض.

3- أن تعمل کضابط الاتصال أو همزة الوصل بین الحکومة المرکزیة والحکومات المحلیة.

وتهدف الوزارة – بوجه عام – إلى تحقیق أهداف الحکم المحلی، وتثبیت الدیمقراطیة؛ وتحسین الرعایة الاجتماعیة للمواطنین، وتطویر الحکم المحلی.

وعلى الرغم من توکید القانون على الآلیة الدیمقراطیة فى اختیار رؤساء وأعضاء مجالس الحکومات المحلیة فى المحافظات والبلدیات بالانتخاب الحر المباشر من الموطنین لمدة أربع سنوات([39]) ؛ إلا أن القانون فى إطار المحافظ على علاقة صحیة وطبیعیة مرنة بین الحکومة المرکزیة والحکومات المحلیة حدد بشکل واضح مسار العلاقة بین الجانبین حیث اعتبر أن المحافظ أو العمدة رؤساء الحکومات المحلیة مسئولین عن تأدیة بعض الوظائف کجزء لا یتجزأ من السلطة التنفیذیة الممثلة فی مجلس الوزراء، وهم یخضعون فی ذلک لرقابة وإشراف الوزیر المختص "وزیر الشئون المحلیة".

وتصاعدت فى بدایة القرن العشرین مطالب أعضاء الحزبین اللیبرالى والدیمقراطى – الحزبان الکبیران فى الیابان- بإصلاح شامل لنظام الإدارة المحلیة بما یخفض من نمط المرکزیة الشدید فى مواجهة الحکومات الذاتیة المحلیة ؛ وتعزیز الممارسات اللامرکزیة التی من شأنها تحریر الحکومات الإقلیمیة من القیود المفروضة من الحکومة الوطنیة المرکزیة والتوکید على تطبیق " مبدأ الحکم الذاتی" للحکومات المحلیة ولیس تحقیق التوازن فى العلاقات البینیة المرکزیة المحلیة . وقد بدأ إصلاح اللامرکزیة فی عام 2000 من خلال إدخال تعدیلات على قانون الحکم الذاتی المحلی  وکذلک تعدیل قانون الضرائب بما یعزز من تطبیق اللامرکزیة فی تحصیل وإدارة الضرائب.

لذا عنیت الحکومة فى تعدیلها لقانون الحکم الذاتى المحلى وقانون اللامرکزیة فى عام 2000 بإصلاح خمسة جوانب لنظام الإدارة المحلیة منها ([40]): تغییر نمط العلاقة والسلطة التی تتعامل بها الحکومة الوطنیة مع الحکومات المحلیة من التفویض إلى التعاون المثمر؛ وفض الاشتباک والإزدواج فى أدوار الحکام ورؤساء البلدیات على المستویین المرکزى والمحلى  بما یمنع من تداخل الأدوار والمهام الإداریة؛ وإعادة تحدید وتوزیع المسئولیات بین الحکومتین المرکزیة والمحلیة؛ وعدم إمکان الحکومات المحلیة الاستجابة بشکل کاف للاحتیاجات المحلیة لأنها لا تملک إلا سلطة تقدیریة ضیقة  مما یؤدی إلى عدم کفایة الخدمات الإداریة غیر الفعالة؛ ومعالجة الآثار الضارة لنموذج الحکومة من أعلى إلى أسفل لضمان توفیر الخدمات الشاملة على المستوى المحلى.

لذا تم اعتماد قانون الحکم الذاتی المحلی الشامل فی عام 2000 کأول مرحلة للإصلاح اللامرکزی؛ والذى حقق عدة منجزات أهمها ([41]):

1) القضاء على 561 "مهمة مفوضة من قبل" ، وهی المهام التی تقوم الوزارات الحکومیة بتفویضها إلى حکام المحافظات ورؤساء البلدیات والحکومات المحلیة ؛ واستبدالها بمنح الاستقلالیة الکاملة للحکومات المحلیة.

2)  تخفیض أو القضاء على المساهمات المالیة المقدمة من الحکومة المرکزیة للحکومات المحلیة والاکتفاء فقط بتقدیم الحکومة المرکزیة فقط للمشورة التقنیة والمناقشة التمهیدیة للحکومات المحلیة.

3) ترک الحریة کاملة للحکومات المحلیة فى تحدید مواصفات وأعداد موظفى الخدمة المدنیة فیها.

4)  توسیع الحکم الذاتی للحکومات المحلیة؛ ووضع آلیات جدیدة للتعامل مع النزاعات بین الحکومة الوطنیة والحکومات الإقلیمیة.

5)  تأمین مصادر إیرادات الضرائب الإقلیمیة بحیث تتخذ الحکومات المحلیة قراراتها الخاصة وتتحمل المسؤولیة عن تلک القرارات بنقل بعض مصادر الإیرادات الضریبیة إلى السلطات المحلیة ، مما یحد من الإعانات الحکومیة المرکزیة أو الوطنیة أو یلغیها تماما.

6) تشجیع الدمج الاختیارى للبلدیات؛ وهو ما أدى إلى خفض عدد البلدیات من 3232 إلى 1719 بلدیة فى عام 2016.

وبدءا من عام 2016 قامت حکومة کویزومى بتطبیق المرحلة الثانیة من اللامرکزیة والتى شهدت مجموعة واسعة من خطوات الإصلاح الواسع النطاق شملت([42]) : تخفیض کثافة القواعد واللوائح المرکزیة وتخفیف أو إلغاء الولایات والأطر القانونیة المطلوبة؛ وتوسیع مصادر الضریبة الإقلیمیة والإیرادات المحلیة، و نقل اختصاصات وسلطات إضافیة للسلطة الإداریة إلى المستوى الإقلیمی  والمحلى، وتعزیز الحکم الذاتی للمواطنین بإجراء إصلاح جوهری للهیکل الحکومی عن طریق استبدال المحافظات الحالیة بنظام الکتل الإقلیمیة .

وتم التأکید على مهام محددة للحکومة المرکزیة والوطنیة فی مجالات مثل: الدبلوماسیة والدفاع الأجنبی، وإدارة الأزمات، وإدارة العدالة ، والتمویل ، وإدارة العملات ، والتحفیز الاقتصادی ، واستخدام الأراضی. وکذلک وضع الأطر الأساسیة للسیاسات التی تنفذها الحکومات الإقلیمیة فی مجالات مثل: الرعایة الاجتماعیة والرعایة الصحیة والتعلیم والثقافة والزراعة والبنیة التحتیة.

اختصاصات وسلطات الحکومات المحلیة المحلیة:

وفقا لقانون الحکم الذاتى المحلى الصادر فى عام 1947 وقانون اللامرکزیة الصادر فى عام 2000 والقوانین الأخرى المرتبطة بهما تعد الحکومات المحلیة هى الممثل الشرعی للأجهزة المحلیة، وینتخب رؤساء المجالس وأعضائها انتخاباً مباشراً من قبل المواطنین لمدة أربع سنوات. ویتوقف عدد أعضاء المجلس على حجم المحافظة أو البلدیة.

وتشمل أهم الاختصاصات والصلاحیات التی تضطلع بها الحکومات والمجالس المحلیة مایلى([43]): إصدار وإلغاء وتعدیل اللوائح الداخلیة للمجلس؛ واعتماد المیزانیة المحلیة؛ و إقرار الحسابات السنویة؛ وتحدید الضرائب المحلیة والرسوم وغیرها؛ واعتماد بعض الموافقات فی الأحوال الخاصة وذلک طبقاً للحصر الوارد فی قانون الحکم المحلی ؛ وعقد الاجتماعات العامة لسماع آراء المواطنین؛ والفحص والتفتیش على الأعمال المالیة والإداریة ومراجعة حساباتها عن طریق الأجهزة المعنیة.

التمویل المحلی: أعطى قانون الحکم الذاتى المحلی وقانون اللامرکزیة الصادر فى عام 2000 فی الیابان سلطات واسعة للحکومات المحلیة فی فرض الضرائب والرسوم المتعلقة بالخدمات التى تتفق مع ظروف وأوضاع کل منها، ولذا کان الاعتماد الأکبر للسلطات المحلیة على مواردها الذاتیة بالإضافة إلى الإعانات الحکومیة التی تمنحها إیاها الحکومة المرکزیة([44]).

وقد بلغ إجمالی مساهمة الحکومات المحلیة فى الإنفاق العام فی التقریر العام للسنة المالیة 2014/2015 ما یقرب من 58,33 % من اجمالى الإنفاق فى الموازنة العامة للدولة بینما لم یزد إنفاق الحکومة المرکزیة أو الوطنیة على 41,67 % ، وبلغت قیمة إجمالى الإنفاق للحکومات المحلیة نحو 97,412 تریلیون ین بواسطة البلدیات "المدن الکبیرة – المدن الصغیرة – القرى والأحیاء الخاصة فی طوکیو العاصمة" ؛ بینما وصلت قیمة إجمالى إنفاق الحکومة المرکزیة أو الوطنیة فى ذات العام المالى 2014/2015 حوالى 85 تریلیون ین.

کما بلغ حجم الدین العام لتلک الحکومات المحلیة فی ذات السنة المالیة 2014/2015 حوالی 199 تریلیون ین وهى دیون أقل من دیون العام المالى السابق والتى وصلت لنحو 202 تریلیون ین ؛ بینما وصلت دیون الحکومة المرکزیة الوطنیة إلى 837 تریلیون ین، ولا تعتدى مساهمة الحکومة المرکزیة أو الوطنیة فى دعم موازنات الحکومات المحلیة نسبة 10- 11 % سنویا بینما تعتمد الحکومات المحلیة فى تدبیر نحو 90 % من موارد الإنفاق لدیها على الموارد المحلیة([45])؛ وهو ما یعنی أن هناک سلسلة کبیرة من الأعمال والبرامج التی بدأتها الحکومات المحلیة فى تدبیر الموارد المالیة اللازمة لها.

تحدیات فعالیة وجودة الإدارة المحلیة فى الیابان : رغم النجاحات التى تحققها التجربة الیابانیة فى فعالیة المؤسسات المحلیة فى صنع وتنفیذ السیاسات العامة إلا أنها بعض المشکلات والمعوقات التى تمنع استمرارها فى الاحتفاظ بمؤشرات نجاحها ؛ والتى من أبرزها ([46]): النقص المحتمل والتراجع الملحوظ فى أعضاء المجالس المحلیة على کافة المستویات حیث تجد مجالس البلدات والقرى صعوبة على نحو خاص فی جذب المرشحین الشباب ولا سیما من الإناث للمشارکة فى الترشح لعضویة ورئاسة المجالس المحلیة وهو ما یقتضى ضرورة زیادة التوعیة بأهمیة الدور المناط بمجالس البلدیات والمدن والمقاطعات. علاوة على هیمنة کبار السن على مقاعد العضویة بهذه المجالس نظرا لتراجع ترشح الشباب على هذه المقاعد والذى یعود فى جانب کبیر منه إلى ضآلة وانخفاض مرتبات ومکآفات أعضاء ورئیس المجلس ؛ وهو ما دفع بعض مجالس البلدیات والمدن إلى تعطیل آلیة الانتخاب بالتصویت الشعبى لأعضاء ورئیس المجلس واقتراح بعض الآلیات الجدیدة لعمل المجالس المحلیة وبالتالى زیادة الإقبال على المشارکة فى انتخابات أعضاءها وتحفیز عامة المواطنین على المشارکة فى أنشطتها. ومن أبرز الأدوات والوسائل المطروحة فى هذا الشأن: زیادة رواتب ومکأفات الأعضاء وتخفیض عدد الأعضاء المنتخبین؛ وتعدیل مواعید عمل واجتماعات هذه المجالس لتصبح فى المساء أو بعد انتهاء مواعید العمل الرسمیة مما یشجع عدد کبیر من الأعضاء والمواطنین على الحضور والمشارکة فى الاجتماعات.

رابعا: الإدارة المحلیة فى مصر

حافظ نظام الإدارة المحلیة فى مصر منذ العصور الفرعونیة القدیمة مرورا بالعصور الحدیثة والفترة المعاصرة على نمط الحکم المرکزى الجامد حیث تهیمن الحکومة المرکزیة على کافة مقالید عملیة وضع وتنفیذ ومتابعة والرقابة على السیاسات العامة ؛ وتهمیش دور الوحدات والأجهزة المحلیة - غیر أن الطموحات والرغبة فى تغییر نمط حکم المرکزى وتطبیق اللامرکزیة فى نظام الإدارة المحلیة بمصر عقب ثورة 25 ینایر 2011 وبما یتوافق مع أهم أهداف الثورة وهو تحقیق الحریة والدیمقراطیة ؛ کان دافعا للبعض للمطالبة بأن یکون الدستور والقوانین بعد الثورة الرکیزة الأساسیة فى عملیة تطویر وزیادة دور أجهزة ومؤسسات الإدارة المحلیة فى عملیة صنع وتنفیذ السیاسات العامة والرقابة علیها ([47]).

1- الإطار الدستورى لنظام الإدارة المحلیة بمصر: جاءت المواد المتعلقة بنظام الإدارة المحلیة فى الدستور الحالى 2014 فى الفصل الثانى من الباب الخامس الخاص کفرع من فروع السلطة التنفیذیة، مما یکرس النهج المستمر دستوریًا والمتعلق بمرکزیة السلطة، وعدم القدرة على التحول إلى نظام لا مرکزى. وبالتالى لم یحسم الدستور قضیة استقلال الإدارة المحلیة عن السلطة التنفیذیة. والمواد المتعلقة بالإدارة المحلیة فى الدستور هى المواد من ١٧٥ إلى ١٨٣، والتى تدور حول مجموعة من الأمور یعد من أهمها وضع میزانیة مستقلة للمحلیات وإمکانیة انتخاب المحافظین، ومنع تدخل السلطة التنفیذیة فى قرارات المجلس المحلى التى تصدر فى حدود اختصاصه، واعتبارها قرارات نهائیة، ومن أهم ملامح الإدارة المحلیة فى ظل هذا الدستور ما یلى([48]):

أ) مکانة الإدارة المحلیة فى الدستور: نجد أن دستور ٢٠١٤ قد عاد بها مرة أخرى إلى ما کان علیه الوضع فى دساتیر ١٩٥٦، و١٩٦٤، و١٩٧١، حیث تناولها فى ٩ مواد (من المادة ١٧٥ وحتى المادة ١٨٣) فى الفرع الثالث من الفصل الثانى الخاص بالسلطة التنفیذیة، ویتفق دستور ٢٠١٤ مع دساتیر ١٩٥٦ (١٠ مواد)، و١٩٦٤ (مادتین)، و١٩٧١ (٣ مواد) التى کانت تعتبر الإدارة المحلیة جزءًا من الفصل المتعلق بالسلطة التنفیذیة.

ب) تقسیم الوحدات المحلیة فى الدولة : نصت المادة 175 فى دستور ٢٠١٤ على تقسیم الدولة إلى وحدات إداریة مستقلة، ذکر منها - على سبیل المثال ولیس الحصر - المحافظات، والمدن، والقرى، تارکًا للسلطة التشریعیة أن تنشئ أو أن تلغى من خلال القوانین ما تشاء من وحدات أخرى، وفقًا للمصلحة العامة والظروف الاقتصادیة والاجتماعیة عند إنشاء أو إلغاء الوحدات المحلیة أو تعدیل الحدود بینها.

جـ) تشکیل المجالس المحلیة: نصت(مادة 180 ) فى دستور ٢٠١٤ على تشکیل المجالس المحلیة بالانتخاب المباشر من المواطنین، أسوة بما کان علیه الوضع فى دستور ١٩٧١. ویتمیز دستور ٢٠١٤ بمیزة أخرى عن الدساتیر السابقة، من حیث إنه نص على ضمان تمثیل بعض الفئات التى کانت مهمشة مثل المرأة والشباب والمسیحیین وذوى الإعاقة. فأکد على أن یخصص ٢٥٪ من المقاعد للشباب ما بین ٢١ و٣٥ سنة، و٢٥٪ من المقاعد للمرأة، مع ضمان ألا تقل نسبة العمال والفلاحین عن ٥٠٪ من إجمالى المقاعد. کما أکد على ضرورة تمثیل المسیحیین وذوى الإعاقة تمثیلا مناسبا ضمن النسب السابقة. وحدد القانون مدة المجالس المحلیة بأربع سنوات، کما أتاح فرص الترشح لمن یبلغ ٢١ عامًا.

د) اختیار القیادات التنفیذیة: نصت (المادة 179) فى دستور ٢٠١٤ على أن ینظم القانون شروط وطریقة تعیین أو انتخاب المحافظین ورؤساء الوحدات الإداریة المحلیة الأخرى، ویحدد اختصاصاتهم. وهنا یکون الدستور قد ترک الباب مفتوحًا أمام السلطة التشریعیة فى أن تحدد أسلوب الاختیار وفقا للظروف، سواء على مستوى الدولة کلها أو على مستوى الوحدات المحلیة، وفى أن تضع شروطًا فى الحالتین.

هـ) استقلالیة المجالس المحلیة: أکدت المادة (المادة 181 ) فى دستور ٢٠١٤ على استقلالیة المجالس المحلیة، حیث أشار إلى أن القرارات الصادرة عن هذه المجالس وفى حدود اختصاصاتها نهائیة، مؤکدًا عدم جواز تدخل السلطة التنفیذیة، إلا لمنع تجاوز المجالس لهذه الحدود أو الإضرار بالمصلحة العامة أو بمصالح المجالس المحلیة الأخرى. وقد ذهب دستور ٢٠١٤ إلى ما هو أفضل مما جاء فى دستورى ٢٠١٢ و١٩٥٤، حیث نص على أنه فى حالة الخلاف على اختصاص المجالس المحلیة للمستویات الأدنى من المحافظة، فإن مجلس المحافظة هو الذى یفصل فیه، فى حین أنه عند الخلاف على اختصاص المجلس المحلى للمحافظة، فإن الذى یفصل فیه على وجه الاستعجال هو الجمعیة العمومیة لقسمى الفتوى والتشریع فى مجلس الدولة ولیس المحکمة العلیا الدستوریة کما فى حالتى مالیزیا والیابان.

و) اختصاصات المجالس المحلیة: نص دستور ٢٠١٤ على أن تختص المجالس المحلیة بمتابعة تنفیذ خطة التنمیة وبمراقبة أوجه النشاط المختلفة، وبممارسة أدوات الرقابة على الأجهزة التنفیذیة. وترک للقانون أن یحدد الاختصاصات الأخرى للمجالس المحلیة ومواردها المالیة وضمانات أعضائها واستقلالها. کما نص فى المادة ١٧٦ على أن تکفل الدولة دعم اللامرکزیة الإداریة والمالیة والاقتصادیة، وعلى أن یکفل القانون وسائل تمکین الوحدات الإداریة من توفیر المرافق المحلیة والنهوض بها، وحسن إدارتها، وعلى أن یحدد البرنامج الزمنى لنقل السلطات والموازنات إلى وحدات الإدارة المحلیة ( مادة 176 ).

ز) التمویل المحلی: انفرد دستور ٢٠١٤ بالنص على أن یکون للوحدات المحلیة موازنات مالیة مستقلة (مادة 182). و على أن یدخل فى مواردها الضرائب والرسوم ذات الطابع المحلى الأصلیة والإضافیة، وعلى حق کل مجلس محلى فى وضع موازنته وحسابه الختامى(مادة 178) .

حـ) العلاقات المرکزیة المحلیة: إدراکًا من واضعى الدستور للتفاوت فى الإمکانیات بین الوحدات المحلیة وبعضها البعض ولمسئولیة الحکومة المرکزیة عن جمیع مناطق الدولة، فقد نص الدستور على أن تکفل الدولة ما تحتاجه الوحدات المحلیة من معاونة علمیة وفنیة وإداریة ومالیة، وعلى ضمان التوزیع العادل للمرافق والخدمات والموارد، وتقریب مستویات التنمیة، وتحقیق العدالة الاجتماعیة بین هذه الوحدات( مادة 177). وقید الدستور حق الحکومة فى حل المجالس المحلیة إذا خرجت على السیاسة العامة للدولة، بالنص على عدم جواز حل المجالس المحلیة بإجراء إدارى شامل، تارکا للقانون أن یحدد طریقة حل أى منها، وإعادة انتخابه.

ط) حق المجالس المحلیة فی المساءلة: انفرد دستور ٢٠١٤ عن الدساتیر الأخرى بالنص على حق المجالس المحلیة فى مساءلة القیادات التنفیذیة، وممارسة أدوات الرقابة علیها من اقتراحات وتوجیه أسئلة وطلبات إحاطة واستجوابات وغیرها، وسحب الثقة من رؤساء الوحدات المحلیة.

یتضح مما سبق أن الدستور لم یحسم قضیة استقلال الإدارة المحلیة عن السلطة التنفیذیة؛ کما تجاهل دورها فى عملیة صنع وإدارة السیاسات العامة التى یختص بها فقط رئیس الجمهوریة بالتعاون مع رئیس الوزراء .

مؤشرات دور أجهزة ومؤسسات الإدارة المحلیة فى عملیة السیاسات العامة بمصر: خلال الفترة بین عامى 1995 و2017 ؛ صدرت العدید من الدراسات والأبحاث التى تناولت بالتحلیل والنقد أوجه القصور والضعف فى التشریعات المنظمة للإدارة المحلیة وفى مقدمتها قانون الإدارة المحلیة رقم 43 لسنة 1979 السارى حالیا حیث خضع نظام الإدارة المحلیة لمدة تقارب الأربعین عاما لذلک القانون الذی لم یتح للسلطة التشریعیة فی مصر مناقشته أو الموافقة علیه نظرا لصدور القانون بقرار جمهوری فی العطلة البرلمانیة.  

وکرس ذلک القانون نظام "المجالس التنفیذیة" لتقویة دور الحکومة فی المحلیات, وحدد العلاقة بین المجالس الشعبیة المحلیة وبین المجالس التنفیذیة بأن تعطى الأولى توصیات لأنها صممت على أن تکون مجالس رقابیة ولیست مجالس لاتخاذ القرار على أن تکون للثانیة کل السلطات التنفیذیة وسلطة إعداد الموازنات([49]). 

ولم یقف الأمر عند حد التخلی عن تجربة الحکم المحلى, بل صدر القانون رقم 145 لعام 1988 الذی یعتبر تراجعا عن تعمیق اللامرکزیة الإداریة حیث عرف وحدات الإدارة المحلیة بأنها جزء من النظام الإداری المرکزی ولیست نظاما مستقلا للإدارة المحلیة, وقوى الرقابة المرکزیة على المحلیات خاصة فی مجال إجراءات الصرف من الصنادیق الخاصة للمحافظات وعمل مراجعة مرکزیة لأی طلب زیادة فی الرسوم المحلیة. وبالإضافة إلى ما سبق, شمل ذلک القانون ثلاث انتکاسات وهى([50]): سحب حق الاستجواب من المجالس الشعبیة المحلیة, وسحب حق المجالس المحلیة فی فرض الرسوم المحلیة, وقیام وزیر الإدارة المحلیة بالفصل فی الخلافات فی حال قیام مجلس القریة أو المدینة أو المرکز بالاعتراض على قرار المحافظ؛ کما جعل وزارة الإدارة المحلیة حلقة الاتصال بین المحلیات ووزارة المالیة فی شئون التخطیط والاستثمار وعملیة الموازنة السنویة.

و یمکننا عرض بعض مؤشرات ضعف فعالیة الإدارة المحلیة بمصر فیما یلى ([51]): 

1- احتفاظ السلطة المرکزیة بالسلطات والصلاحیات وعدم تفویض المحلیات وفقا للدستور والقانون.

2-معوقات تمویلیة؛ من أهمها: مرکزیة الإنفاق العام حیث تسیطر الحکومة المرکزیة على جوانب الإنفاق العام, ووصایة الحکومة المرکزیة على الموارد المحلیة. علاوة على ضآلة موارد المحلیات وعدم کفایتها لتغطیة جوانب الإنفاق المتعددة؛ وامتداد وصایة الحکومة المرکزیة على المحلیات فی إعدادها لمشروع الموازنة المحلیة حیث ترفعها الأمانة العامة للإدارة المحلیة إلى وزارتی المالیة والتخطیط ثم إلى مجلس النواب للتصدیق علیها.

2- المعوقات البیروقراطیة؛من أهمها: انعدام التوازن بین السلطات والمسئولیات الخاصة بالمحافظین ؛ بالإضافة إلى انتفاء مبدأ المساءلة لأفرع الخدمات من جانب الوحدات المحلیة؛ وعدم وجود عنصر المساءلة الشعبیة للمسئولین التنفیذیین المحلیین نتیجة لاعتبار الموظفین المحلیین تابعین للوزارات المرکزیة أکثر من تبعیتهم للمحلیات مما یضعف ولاءهم للمحلیات.

  3- سوء التقسیم الإداری للوحدات المحلیة؛ بعدم توفر معاییر تحدید الحجم الأمثل للوحدات المحلیة مثل العوامل الدیموجرافیة والبناء الاجتماعی والموارد المالیة والبشریة على غرار التجربتین المالیزیة والیابانیة.

4- ضعف التعاون والتنسیق بین المجالس المحلیة مما  یؤدى إلى عدم التنسیق وازدواج فی العمل بین المجالس الشعبیة المحلیة والمجالس التنفیذیة المحلیة وخلق فجوة بین المجلسین تؤثر سلبا على فعالیة الأداء التنفیذی والرقابی.

5- ضعف التنسیق الرأسی والأفقی بین المستوى المرکزی والمستوى المحلى؛ نظرا لتباین أنماط الاتصال من وزارة لأخرى ؛ وتعدد الجهات المنوط بها الرقابة على أجهزة ومؤسسات الإدارة  المحلیة وتضارب توصیاتها مما یؤدى إلى بطء الأداء وتعطیل العمل. 

6- المعوقات الخاصة بإدارة الموارد البشریة وتشمل: الولاء المزدوج للموظف المحلى نظرا لتبعیته للوزارة الأم  مما یؤدى فی النهایة إلى ضعف إنتاجیة موظف المحلیات؛ واستئثار الحکومة المرکزیة بالکفاءات المتمیزة بالعاملین وتکدیسهم فی دواوین الوزارات ؛ بالإضافة إلى عدم وجود نظام متکامل لوضع توصیف وظیفی أو وجود معاییر علمیة لتقویم الأداء أو نظام لإحلال الموارد البشریة فی المحلیات؛ وکذلک ضعف القیادات المحلیة لعدم ارتکاز عملیة اختیارهم على أسس موضوعیة أو معاییر وضوابط محددة؛ واستئثار الإدارة المرکزیة بفرص التدریب؛ إلى جانب عدم المساواة فی المعاملة الوظیفیة بین العاملین فی المحلیات والعاملین فی المواقع المرکزیة من حیث الحوافز المادیة وفرص النمو الوظیفی مما یؤدى إلى ضعف الحافز للإجادة والتطویر الذاتی.

7- تدنى نسبة الإقبال على ترشیح المواطنین لأنفسهم أو على المشارکة بالإدلاء بأصواتهم فی الانتخابات المحلیة .

أوجه القصور فى مشروع القانون الجدید للإدارة المحلیة :

على الرغم من تأکید دستور 2014 فى المادة 242 منه على استمرار العمل بنظام الإدارة المحلیة القائم إلى أن یتم تطبیق النظام المنصوص علیه فى الدستور بالتدریج خلال خمس سنوات من تاریخ نفاذه، ودون إخلال بأحکام المادة (180) من الدستور- لحین إصدار قانون جدید للإدارة المحلیة یتوافق مع الدستور من ناحیة، ویستجیب للتطورات المعاصرة من ناحیة أخرى – إلا أن مشروع  قانون الإدارة المحلیة مازال معطلا فى  مجلس النواب منذ انتهاء لجنة الإدارة المحلیة بالمجلس من مناقشته فى فبرایر 2017. وهو الأمر الذى دفع بعض المتخصصین وبعض المنتمین للقوى السیاسیة والمدنیة وأعضاء البرلمان للتشکیک فى جدیة الحکومة ومجلس النواب فى إصدار القانون خوفا من أن یؤدى التوسع فى سلطات المجالس المحلیة، وإعطائها الحق فى استجواب رؤساء الوحدات المحلیة إلى إضعاف الحکومة المرکزیة والدولة المصریة([52])،  وقد دعم من هذه الشکوک بعض الخطوات التى قامت بها أثناء إعداد مشروع منها([53]) : الصیاغة غیر الدقیقة لمواد القانون والتى اعتبرها البعض مجرد تعدیلات على قانون رقم ٤٣ لسنة ١٩٧٩، وغیاب الحوار المجتمعى والمتخصص والحزبى حول مشروع القانون ؛ ومجافاة مشروع القاون لروح الفلسلفة الجدیدة الواردة فى الدستور بشأن الإدارة المحلیة وتطبیق اللامرکزیة. یضاف لماسبق احتواء مشروع القانون على عدة سلبیات من أبرزها: التراجع عن انتخاب المحافظین حیث إن القانون أخذ بمبدأ التعیین فقط؛ والوقوع فى معضلة تضارب المصالح للقیادات المحلیة التى أجاز لها الترشح لعضویة المجالس المحلیة مع استمرارها فى العمل التنفیذى المحلى؛ والتدخل الصارخ فى مهام وأعمال الهیئة الوطنیة للانتخابات بإسناد مهمة تنظیم وإجراء الانتخابات المحلیة لوزیر الإدارة المحلیة؛ وتجاهل تحدید مرتبات ومکآفات قیادات وأعضاء المجالس المحلیة مما یفتح المجال لاستمرار مظاهر الفساد داخل الأجهزة والمؤسسات المحلیة ؛ وحصر أدوات الرقابة المحلیة على الأسئلة وطلبات الإحاطة وتجاهل الاستجواب وسحب الثقة؛ وعدم تحدید جول زمنى لتطبیق اللامرکزیة خاصة فى المناطق الصناعیة والمدن الجدیدة فى المحافظات.

توصیات الدراسة :

على ضوء ما کشفت عنه الدراسة من عناصر فعالیة دور المؤسسات والأجهزة المحلیة فى صنع وتنفیذ السیاسات العامة فى کل مالیزیا والیابان ؛ فإنه یقترح إصلاح أوجه القصور والضعف التى کشفت عنها الدراسة فى المؤشرات الخاصة بالسیاسات والهیئات الإداریة المحلیة المصریة فى مشروع قانون الإدارة المحلیة بما یلى:

1- ضرورة النص فى مشروع القانون الجدید – الجارى الانتهاء منه – على الإلتزام بنقل السلطات التنفیذیة من الحکومة المرکزیة إلى المحلیات.

2- تعدیل عدد وتشکیل المجالس المحلیة: وذلک بدمج المجلسین الشعبی والتنفیذی فی مجلس واحد لضمان فعالیة التنسیق بین الأنشطة وضمان المساءلة الشعبیة الفعالة للأجهزة المحلیة.

3-إعادة تفعیل دور المجلس الأعلى للإدارة المحلیة حیث أن دوره محوری فی الإصلاح ورسم سیاسات عامة للمحلیات تضمن التنسیق بین المحافظات المختلفة.

4- إعادة النظر فی التقسیمات الإداریة الحالیة والتی تنقصها مرونة الاستجابة للمتغیرات المجتمعیة والسکانیة والاقتصادیة المتسارعة. مع النظر فى سن قانون خاص بالمدن الکبرى على غرار التجربة البریطانیة والیابانیة والمالیزیة یراعى الظروف السیاسیة والاجتماعیة والاقتصادیة والبیئیة الخاصة والمتفردة لهذه المناطق.

7- بناء نظام مستقل ومتکامل لإدارة الموارد البشریة فی کل محافظة یحقق : التوصیف العلمی لوظائف الإدارة المحلیة و تحدید السلطات والمسئولیات, والمساواة فی المعاملة الوظیفیة ؛ وتطویر مهارات الموارد البشریة. 

- انتخاب القیادات المحلیة فى جمیع مستویات الإدارة المحلیة 

8- تنمیة مصادر التمویل المحلیة وتنویعها لتفادى مخاطر التقلبات الاقتصادیة مما یؤثر سلبا على استمراریة برامج التنمیة المحلیة.

9- إعادة تصمیم الموازنات المحلیة؛ بحیث تشمل إیرادات ومصروفات الکیان المحلى, فی وثیقة منفصلة عن الموازنة العامة للدولة, لأنه لا وجود للامرکزیة حقیقیة فی ظل التبعیة التمویلیة الکاملة

10- وضع آلیة للمشارکة الشعبیة بتشجیع وتنشیط دور المواطنین من غیر أعضاء المجالس الشعبیة والتنفیذیة فی المشارکة بإیجابیة فی صنع قرار التنمیة المحلیة والتعبیر عن آرائهم فى قرارات تنمیة مجتمعاتهم .